Bostadshus och odlingsmark i Coffee Bay på Sydafrikas östkust. Foto: Jonatan Johansson
Afrikanska nationalkongressens (ANC) kontroversiella tillkännagivande att jord kommer att exproprieras utan kompensation har lett till debatter om en jordreform i Sydafrika. Jord symboliserar missnöjet med förändringarna efter apartheid, men det som behövs så desperat är en verklig jordreform som förbättrar inkomsterna och levebrödet för den svarta majoritet som lever under fattigdomsgränsen. Det skriver den sydafrikanska ekonomen Aisha Bahadur
FOKUS
Till största delen har frågan om hur svarta sydafrikaners jordinnehav ska säkerställas inte behandlats sedan 1994, och det har gjorts otillräckliga framsteg vad gäller återbördandet av mark, och mindre än en tredjedel av målet 26 miljoner hektar har omfördelats sedan demokratiseringen. Men om en jordreform ska ta itu med utmaningarna med uteslutande ur samhället, undersysselsättning, fattigdom och ojämlikhet, så måste det politiska ledarskapet och dess vilja koncentrera sig på att se över det statliga stödet till den jordbruksutveckling som riktas till fattiga.
Att behandla Sydafrikas förflutna är avgörande för en jordreform. Redan innan apartheid infördes 1948 säkerställde staten de vitas kommersiella intressen, inklusive jord för lantbruk. 1913 års Jordlag delade bara ut omkring 7 procent av den odlingsbara jorden till svarta. 1936 gjorde Lagen om inföddas förvaltning och jord det möjligt att öka mängden odlingsbar mark svarta kunde få till 13 procent, men den formaliserade också uppdelningen i vita och svarta jordbruksområden och satte upp restriktioner för svarta som bodde i vita områden. Dessa lagar skapade en enorm reserv av billig svart arbetskraft, eftersom trycket på jord gjorde det omöjligt att upprätthålla en traditionell självhushållning. 1950 års Lag om gruppdistrikt minskade möjligheterna att förflytta sig och ökade trycket ytterligare, och det gjorde också Lagen om bantumyndigheter från 1951, som tvingade svarta till ”hemländer” som gav självstyre till de etniska grupper som apartheidstaten godkände.
Under den sydafrikanska premiärministern Hendrik Verwoerd dominerade från och med 1958 ett system som kallades ”separat utveckling”, men det innebar ett medvetet försummande som drev på umbäranden och fattigdom i hemländerna, och befäste dem som ett arv efter apartheid. Idag bor nästan en tredjedel av Sydafrikas befolkning i de tidigare hemländerna, som kännetecknas av låg ekonomisk aktivitet med dåliga ekonomiska möjligheter och ett stort antal människor som lever i fattigdom. Marken i dessa regioner ägs av staten men domineras av ett traditionellt ägande som främst gör jord tillgänglig för hushåll i liten skala, de blir regioner med självhushåll med arbetsintensiva, traditionella tekniker.
Som jämförelse har arvet efter apartheid i de tidigare vita jordbruksområdena skapat kommersiella regioner med storskaliga jordbruk som ägs av det vita kapitalet. Under de åtta decennierna innan demokratiseringen antog den sydafrikanska regeringen lagstiftning och skapade institutionell kapacitet för att stöda de vita lantbrukarnas utveckling. Sydafrikas jordbank inrättades 1912, och gav subventionerade finanstjänster och krediter till vita lantbrukare, och Jordbrukets kreditnämnd tillhandahöll krediter till de vita lantbrukare som inte platsade för att få låna från jordbanken.
Men under den liberalisering som följde på demokratiseringen skars finanstjänsterna till lantbrukare ner. Subventioneringarna minskade och efter rekommendationer från Strausskommissionen stängdes Jordbrukets kreditnämnd (1996).
Kommissionens rekommendation att jordbanken skulle få anslag från statskassan, för att göra det möjligt för den att utvidga sitt mandat för utveckling till småbönder, genomfördes aldrig. Lån från jordbanken begränsades också. Lantbrukare tvingades låna från affärsbanker till avgjort mindre gynnsamma räntor. Under perioden efter apartheid skapades därmed en ogynnsam situation för de svarta lantbrukarnas, i synnerhet de svarta småböndernas, utveckling.
Apartheidpolitiken med separat utveckling ledde fram till ett tudelat system för statligt stödda tjänster inom jordbruket, som blev kvar fram till 1994. Ett institut gav lantbruksrådgivning till vita lantbrukare medan ett annat hjälpte lantbrukare i hemländerna. Det förstnämnda utgjordes av ett relativt litet antal välutbildade tjänstemän, ofta universitetsutbildade, medan det sistnämnda bestod av ett stort antal mindre kvalificerade medarbetare. Under decenniet efter demokratiseringen lyckades man inte förena de olika lantbruksrådgivningarna för vita och svarta lantbrukare på något framgångsrikt sätt, och de förföll. En allvarlig personalbrist ledde till jordbruksdepartementets ”Plan för återuppbyggnad av lantbruksrådgivningen”, som finansierades av statskassan, och hade som mål att öka antalet rådgivare från 2 000 till 5 000. Än idag är banden och samordningen svaga mellan de statliga bolag, vetenskapliga råd, högre utbildnings- och utvecklingsinstitutioner och privata sektor som utgör Sydafrikas nationella jordbruksforskningssystem.
Kooperativ var en viktig del av den framgångsrika utvecklingen av lantbruk som ägdes av vita. Lagen om kooperativa sällskap från 1925 upprättade ett nätverk av producentkooperativ som kunde förhandla fram lägre priser och tillhandahålla tjänster som lagring av spannmål och transport av produkter till marknaden. De övervakade också kvalitén, reglerade planteringskvoter och gjorde av med överskott med hjälp av förädling. Kooperativen var viktiga ekonomiska mellanhänder, jordbanken använde dem som ombud för att ge korta och medellånga lån till kommersiella lantbrukare till subventionerade räntor.
Kooperativen var också ombud för marknadsföringsnämnderna, vilket gav dem regional makt att avgöra lägstapriser. De statligt kontrollerade marknadsföringsnämnderna inrättade ett system som hade ansvar för att sätta priset på jordbruksvaror, kontrollera rörelser, övervaka kvalitetsstandard och kontrollera försäljning och export av jordbruksprodukter. Men under övergången till demokrati i början av 1990-talet reformerades marknadsföringen av jordbruksprodukter, och det upprättades en Jordbrukets nationella marknadsföringsnämnd, som avvecklade de lokala nämnder som kontrollerade marknadsföringen och är ansvarig för att sköta statens ingripande inom denna sektor.
ANC-regeringen övervägde att ändra marknadsföringsnämndernas inriktning för att främja småbrukarnas intressen, men det ansågs inte ekonomiskt eller politiskt genomförbart, frånsett inom sockerrörsindustrin. Det hävdades att nämnderna skulle ha befäst och ökat många av de ineffektiva metoder som förknippades med en kontrollerad marknadsföring för jordbruket, och att kostnaderna för systemet skulle ha undergrävt regeringens makroekonomiska mål.
Apartheidstatens stöd till jordbrukssektorn var så generöst att kooperativen på 1990-talet hade samlat ihop tillgångar på 15,2 miljarder rand (omkring 3,4 miljarder dollar vid den tiden), och de åtta största kooperativen stod för 45 procent av denna totalsumma. När den politiska överlämningen närmade sig 1994 började vita lantbrukare frukta att inte bara deras mark utan också tillgångarna i deras kooperativ skulle exproprieras. Ett år innan Nationalpartiregeringen överlämnade makten till ANC, antog den en Lagförändring för kooperativ (Nr 37, 1993), som sörjde för att kooperativen skulle bolagiseras till offentliga eller privata företag.
Privatiseringen av kooperativen innebar att de ekonomiska tillgångar som hade ackumulerats under fyra decenniers statliga subventioner samlades i privatägda företag. Många kooperativ gick ihop, och 2004 ägde till exempel tre privatiserade tidigare jordbrukskooperativ tillsammans mer än 70 procent av de inhemska anläggningarna för spannmålslagring. En del av dem listade sig till och med på börsen i Johannesburg, vilket gjorde det möjligt för dem att återuppstå som privata företag inom jordbruksnäringen.
Med stöd från apartheidregeringen hade det sydafrikanska jordbrukskapitalet förberett sig för den utdelning som ägde rum under övergångsperioden som ledde fram till demokratiseringen. Det genomfördes med hjälp av en rad sammanhängande ”intriger” av grupper som hade mer kunskap om hur lantbruk fungerar och mer helgjutna föresatser än vad ANC kunde mobilisera, och som lade grunden för de senare avregleringarna och liberaliseringarna av marknaden. Jordbruksnäringen, som definieras som företagsverksamhet innan det egentliga lantbruket (leverantörer av utsäde, gödningsämnen, lantbrukskemikalier, maskiner) och efter det (kvarnar och annan bearbetning, marknadsföring och distribution), hade när apartheid upphörde koncentrerats starkt till vissa branscher och varor och har sedan 1994 blivit ännu mycket mer koncentrerat.
1996 fanns det 120 000 kommersiella lantbruk i Sydafrika men idag har det minskat med två tredjedelar till färre än 40 000, främst som ett resultat av sammanslagningar som har lett till högre kapitalkoncentration bland en liten grupp kommersiella lantbrukare. Det är också bevis för att man varken har lyckats omvandla de självhushåll som utarmar hushållen på landsbygden eller utveckla hållbara småskaliga kommersiellt livskraftiga lantbruk. Idag står lantbruk för mindre än 8 procent av den formella sysselsättningen, och jobben inom jordbruket är i allmänhet dåligt betalda och otrygga.
Majoriteten av svarta sydafrikaner är fortfarande beroende av mark för sitt eget uppehälle, men deras förmåga att överleva på det jorden ger är inte en mindre utmaning idag än det var under apartheid. Det är viktigt att ta itu med jordägandet som fortfarande är djupt snedvridet längs raslinjer. Lika viktigt är regeringens långsiktiga åtagande att utveckla jordbruket, tillhandahålla stödtjänster, lån och subventioner till hushåll på landsbygden för att ta itu med fattigdom, utsatthet och ojämlikhet speciellt i jordbruksområden och tidigare hemländer.
Aisha Bahadur
Tidigare publicerad i Pambazuka.
Översättning: Göran Källqvist.
